2020年4月9日，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》） 印發(fā)。《意見》在當下全國做好疫情防控、推進復工復產的節(jié)點頒布，不僅為深化市場化改革提供了明確的路線指引，也將極大提振社會各界對于我國經濟未來發(fā)展的信心。特別是《意見》中關于“數據生產要素”的理論創(chuàng)新和方法論指導，對于全面、深度釋放數字紅利意義重大。
2020年4月9日，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)?！兑庖姟访鞔_了要素市場制度建設的方向和重點改革任務，對于推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革具有重要意義。其中，《意見》將數據作為與土地、勞動力、資本、技術并列的生產要素，并進一步提出：加快培育數據要素市場，充分挖掘數據要素價值，引發(fā)廣泛關注。
《意見》在當下全國做好疫情防控、推進復工復產的節(jié)點頒布，不僅為深化市場化改革提供了明確的路線指引，也將極大提振社會各界對于我國經濟未來發(fā)展的信心。特別是《意見》中關于“數據生產要素”的理論創(chuàng)新和方法論指導，對于全面、深度釋放數字紅利意義重大。
數據——最具時代特征的新生產要素
與土地、資本等傳統(tǒng)生產要素相比，數據更具有倍增效應。妥善處理好三大關系，將點燃經濟發(fā)展新動能。當前，通過高度發(fā)達的數字技術，從自然資源利用到社會經濟運行，從民生到政務，從微觀到宏觀，一切信息都在以數據的形式實時傳輸與處理。人、物、組織之間的聯系與互動以更加有效率的數據和算法驅動，并同步產生和優(yōu)化價值。數據對提高生產效率的乘數作用凸現，成為最具時代特征的新生產要素。對企業(yè)來說，只有率先從數據中洞察發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮數據在商業(yè)運營和產業(yè)升級中的基礎作用，才能夠在市場競爭中脫穎而出。對國家而言，只有真正意識到數據的核心價值，并把握住數字經濟發(fā)展的先機，才能夠在新一輪的信息革命中掌握主動權。
與“土地、資本、技術”等傳統(tǒng)生產要素不同的是，數據是一種在數字經濟時代涌現的新型生產要素。我們對于這一新型生產要素的市場化配置規(guī)律的認識還處于探索期，數據的產權界定、市場配置、保護模式等方面都存在諸多有待探索的議題。
與過去任何一種生產資料不同的是，數據既是生產要素，同時本身也映射了社會關系，對于數據的利用需要充分考慮所帶來的社會影響。人自身的行為數據以及人與人之間的互動數據，涉及隱私和個人信息保護；企業(yè)與企業(yè)的數據，涉及競爭關系或商業(yè)秘密。人、物、組織之間的互動所產生的數據關系也使得相關規(guī)則更加復雜化，目前還未有清晰統(tǒng)一的答案。但至少應明確的是：充分釋放“數據”生產要素價值，需要同步處理好三方面的訴求與關系。
其一，從個人視角出發(fā)的權利保護訴求。這其中既有傳統(tǒng)的隱私和個人信息保護問題，也包括數據化發(fā)展到深入階段后，對個人基于數據分析而形成評估判斷的公正公平問題。此次在疫情中的“健康碼”應用就是一個很好的例證。通過“數據流”牽引，“健康碼”帶動了真實世界中的復蘇與回歸，實現了國家治理現代化的一次躍升，但其中的“個人權利保護問題”也一直備受關注和討論。
其二，從產業(yè)視角出發(fā)的創(chuàng)新、發(fā)展、競爭需求。數字經濟的發(fā)展離不開數據的哺育。從數據供給端看，政府應進一步推進政務數據共享，加大數據資源開放力度，為業(yè)務創(chuàng)新注入豐富數據源；從數據處理利用環(huán)節(jié)看，有必要實行審慎包容監(jiān)管，為數據創(chuàng)新留有充分空間；同時，在日益激烈的數據市場競爭中，也需要形成健康有序的數據競爭秩序。
其三，從國家視角出發(fā)的數字經濟競爭力和數據安全需求。據國際數據公司（IDC）測算，到2025年，我國擁有的數據量在全球的占比將從2018年的23.4%提升到27.8%，躍居全球首位。對于數據資源的開放利用，將決定我國能否把握住新一輪國際競爭的主動權，并通過數字產業(yè)的發(fā)展壯大保障國家數據安全。
以上三個方面并不是孤立存在，而是彼此緊密聯系、互動影響。實現對用戶權利的充分保護，需要通過相關制度設計形成市場激勵，對隱私保護更友好的企業(yè)能夠在市場上得到用戶更多選擇，獲得競爭優(yōu)勢；同樣，通過科學的制度設計，才能推動形成繁榮的數據市場和健康良性的數據競爭秩序，最終實現發(fā)展壯大本國數字產業(yè)，提升國家數字競爭力，保證國家數據安全的核心目標。
以精細科學的制度設計，充分釋放數據要素發(fā)展紅利
《意見》注意到了上述三大關系的科學平衡，以推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護為三個主要抓手，為完善“數據”生產要素市場配置的制度建設指明了方向。后續(xù)，為進一步落實《意見》精神，應繼續(xù)推進數據相關制度設計。
第一，在個人數據權利保護上，應注意平衡個人信息的保護要求與技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展要求。《意見》指出：制定數據隱私保護制度和安全審查制度，加強個人數據保護。在此原則指引下，我國應根據自身產業(yè)基礎和發(fā)展目標，提出個人數據保護的中國方案。當前，我國正在積極推進《個人信息保護法》，其中應科學審慎借鑒域外立法。例如：歐盟《個人數據保護通用條例》側重的是對個人信息權利的保護，但也存在著過度保護和產業(yè)發(fā)展失衡的缺陷。歐盟有著其特別的立法目的，其中之一便是為了制約美國互聯網企業(yè)在歐洲的快速擴張。這一立法目的與我國已經初步具備數字產業(yè)競爭力的當下現實需求是相違背的。因此，建議理性對待歐盟個人數據保護立法，關注個人權利和創(chuàng)新發(fā)展這兩方面重要利益的平衡和協調。
第二，在數據開放利用上，應積極完善相關的法律法規(guī)，促進政務數據資源開放和數字經濟發(fā)展。《意見》區(qū)分了政務數據資源和社會數據資源兩大類，分別明確了今后的制度設計方向。對于政務數據，通過開放制度促進數據供給；對于社會資源數據，通過培育數字經濟新業(yè)態(tài)方式來支持其發(fā)展壯大?！兑庖姟穼Χ叩膮^(qū)分和相應的制度安排，顯示了對數據資源性質的深入洞察和相關制度設計的精心安排。
一方面加大了數據供給的制度保證，積極推動政務數據開放。《意見》指出：“推進政府數據開放共享。優(yōu)化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區(qū)各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規(guī)范?！痹诖舜我咔閼獙^程中，我國政府部門間的數據共享和政府數據開放也有了長足的進步，各地政府通過多種渠道發(fā)布疫情數據，并以電子化、結構化、可機讀格式開放數據集，激活了數據利用，提升了疫情防控數字化水平。其中，對于技術服務水平要求較高的領域，政府部門通過購買政務服務、依法依約引入市場力量開展數據資源利用，加速提升數字化水平，為政務民生服務提供了更好支撐，這些有益經驗應進一步通過制度予以推進。
另一方面，提升社會數據資源價值，培育新型數字業(yè)態(tài)。區(qū)別于政務數據較為明確的公共性質，通過面向社會開放來挖掘數據價值，社會資源數據的利用仍應以市場為主導，充分發(fā)揮市場激勵機制發(fā)展壯大。《意見》也指出：“培育數字經濟新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，支持構建農業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規(guī)范化數據開發(fā)利用的場景。發(fā)揮行業(yè)協會商會作用，推動人工智能、可穿戴設備、車聯網、物聯網等領域數據采集標準化?！边@將進一步堅定市場發(fā)展數字經濟信心，產業(yè)互聯網也將迎來歷史發(fā)展機遇。在后續(xù)《意見》落地工作中，應積極推進相關配套制度設計，加快政府數據開放步伐，吸引創(chuàng)業(yè)者、投資者積極投身產業(yè)互聯網發(fā)展大潮。
第三，在數據權屬和競爭方面，吸收近年來司法實踐有益經驗，逐步確立數據財產權益保護與健康競爭秩序?！皵祿鄬佟眴栴}是一直影響數據資產化、數據交易的老大難問題，這主要是因為數據有著不同于土地、資本等傳統(tǒng)生產要素的特點——數據不僅是生產要素，也附著了社會關系，各方主體對數據的權益都有所投射，在數據處理周期中，難以將權屬歸于單一的主體。需要看到的是，“數據權屬”雖沒有明確定論，但并不會構成對數據開放利用的阻礙；相反，數據價值開發(fā)在根本上并不取決于傳統(tǒng)的所有權定性，而是通過多方的市場參與，達成數據共享利用、促進價值生成的市場共識規(guī)則。因此，可以通過吸收市場實踐共識，來逐步確定相關權屬分配和競爭規(guī)則，建立數據市場基本秩序。例如：在近年來的司法實踐中，逐步明確了企業(yè)對其投入勞動，收集、加工、整理的數據享有財產性權益，在依法獲取的各類數據基礎上開發(fā)的數據衍生產品及數據平臺等財產權益受到法律保護，并明確了實質替代、正當商業(yè)利益等侵權認定標準，在通過開放數據接口方式獲取用戶信息時，應堅持“用戶授權”+“平臺授權”+“用戶授權”的三重授權原則。這些司法認定與規(guī)則，與《意見》中指出的“研究根據數據性質完善產權性質”這一基本精神相符，應進一步通過制度建設予以推進明確。
第四，綜合運用法律、技術、市場手段，平衡安全、發(fā)展和開放利益。當前，我國已將《數據安全法》列入立法規(guī)劃，其中將以國家視角明確數據安全的紅線。除法律制度以外，技術在解決安全問題方面也將發(fā)揮日益重要的作用。當前，多方安全計算等隱私保護技術蓬勃發(fā)展，成為促進數據共享、保障數據安全最為活躍的領域之一。
在國家數據安全方面，跨境數據流動制度設計無疑是主要議題之一。由于我國數據本地化政策正處于探索期，需要在實踐中不斷探索，以有效平衡安全利益、發(fā)展利益和開放利益。我國在數字經濟領域具有一定產業(yè)基礎，部分企業(yè)的國際化程度較高，需要在單一的“本地化”策略之外，為企業(yè)實現全球化發(fā)展提供更加多樣化的數據流動機制，探索數據分級分類，在部分行業(yè)、地區(qū)開展出境管理試點工作，不斷積累管理經驗，為長效機制提供參考。最終推動我國數字經濟發(fā)展，切實保障國家數據安全。
附1：全國重點城市新冠肺炎疫情防控數據分析報告
本報告合集共計15份，報告中采用的相關數據均來自各地各級政府網站、官方微博微信以及官方統(tǒng)計渠道，從政府管控、社會治理、數字化服務、信息公開等維度開展數據采集、分析，并提出政策建議。涉及的重點城市包含浙江省、山東省、四川省、湖北省、湖南省、江西省、重慶市、河南省、上海市、河北省、安徽省、江蘇省、廣東省、云南省。
附2：國脈“一網通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數字政府建設
數字政府2.0操作系統(tǒng)、政務數據體系2.0基礎標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數據業(yè)務操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關政策要求、各地實踐經驗、數據體系理論、微服務技術架構，圍繞“大數據、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數據體系、標準治理、業(yè)務再造、組織進化等工具和方式，可從結構、標準、模塊架構上對當前政務服務平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數據整合共享、政務流程再造和服務模式升級，全面提升政務服務能力，夯實數字政府基礎，為國家治理能力現代化提供重要支撐。
依托"產品+數據+標準"框架，構建"標準支撐、數據體系、業(yè)務再造、數據治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務系統(tǒng)，有效驅動政務服務整體運作：①落腳在“辦成”，把政務數據歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領域事項；②綜合提升政府政務服務、數據整合與治理能力，并最終實現數字化轉型升級與智慧組織進化。
附3：國脈政策通（又名“國脈一體化惠企政策服務平臺”），是對標中央關于“各項惠企政策落實到位、易于知曉、一站辦理”要求，打通政策服務、優(yōu)化營商環(huán)境的幫手級產品。以“惠企政策精準送、補貼申報一次辦”為核心，提供政策“發(fā)布、匯聚、查看、送達、辦理、督查、評價”全套解決方案?；谑袌鲋黧w、民生服務和營商環(huán)境優(yōu)化，從最小顆粒化、數源標準化、數據共享化、組織協同化、業(yè)務融合化五個方面著手打造，實現群眾與企業(yè)真正“知政策、懂政策、享政策”，依托政策紅利更好發(fā)展。截至目前，該系統(tǒng)已于深圳市、杭州市、佛山市、浦東新區(qū)、南山區(qū)等地應用，獲企業(yè)群眾普遍好評。
