黨的二十大報告強調“加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”。國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出“迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府”。2022年6月6日，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》(國發(fā)〔2022〕14號)要求“加快推進全國一體化政務大數據體系建設，加強數據治理，依法依規(guī)促進數據高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數據要素價值”。2022年9月13日，《國務院辦公廳關于印發(fā)全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》(國辦函〔2022〕102號)(以下簡稱《建設指南》)發(fā)布，提出要完善政務大數據管理體系、建立全國一體化政務數據目錄、推動政務數據“按需歸集、應歸盡歸”、構建政務大數據服務體系。政務大數據體系建設的要求密集出臺，逐級細劃，特別是《建設指南》的發(fā)布，是貫徹落實黨中央、國務院的決策部署、擘畫大數據體系建設藍圖的具體體現(xiàn)和有力舉措，為指導各政府部門凝心聚力開展政務大數據體系建設指明了發(fā)力點和創(chuàng)新突破點。

　　一、政務大數據體系建設是數字政府建設的基石

　　(一)政務大數據體系是數字政府建設的前提條件。

　　數字政府建設是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，其核心任務是將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態(tài)，“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”。而數據信息是數字技術應用的基本要素，是數字政府建設的重要生產力要素，構建全國一體化政務大數據體系，實現(xiàn)多源匯聚、關聯(lián)融合、高效共享和有序開發(fā)利用，是實現(xiàn)數據賦能治理現(xiàn)代化目標的前提和基礎。

　　(二)政務大數據統(tǒng)籌管理和融合應用是數字政府建設的必然選擇。

　　當前政務數據在政府運行中發(fā)揮了重要作用，但在具體應用過程中還存在底數不清、來源不明、質量不佳、標準不一、共享不及時等制約發(fā)展的瓶頸問題，政務數據共享體制機制不夠順暢、管理權責不夠清晰、“碎片化”的“數據孤島”仍然存在，政務數據對政府協(xié)同的驅動力、粘合劑作用還未完全發(fā)揮。通過統(tǒng)籌構建政務大數據體系，以數據信息流進一步優(yōu)化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，全面提升政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、自然資源、生態(tài)環(huán)境等領域的履職能力，形成“用數據說話、用數據決策、用數據服務、用數據創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式，是數字政府建設的必然選擇。

　　(三)《建設指南》明確了政務大數據體系建設路徑。

　　《建設指南》針對政務大數據體系建設的痛點、難點和瓶頸，以“八個一體化”，即統(tǒng)籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規(guī)范一體化、安全保障一體化，指明了政務大數據體系的目標任務、建設框架、技術路徑和保障措施，全局謀劃部署、階段推進落實，強化政務數據的統(tǒng)籌管理和整體協(xié)同，創(chuàng)新數據管理機制，全方位多維度加強多源數據匯聚整合，為各地區(qū)各部門推進政務數據體系建設指明了方向和途徑，是政務大數據體系建設的基本指引，保障了全國政務大數據體系的“一盤棋”。

　　二、正確把握政務大數據體系建設的幾對關系

　　《建設指南》總體架構明確了全國一體化政務大數據體系“1+32+N”的框架結構，明確了國家政務大數據平臺、地方政務數據平臺、國務院有關部門的政務數據平臺的技術邏輯。

　　一是國家平臺與地方和部門平臺關系。國家政務大數據平臺是全國一體化政務大數據體系的核心節(jié)點，部門平臺和地方平臺分別對接國家政務大數據平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通，同步數據目錄，支撐按需調用。在部門平臺和地方平臺的建設過程中，從數據資源摸底、數據資源目錄建設、數據匯集、共享流通、服務調用等方面，需要處理好本地橫向、行業(yè)縱向的關系，分工合作，有效融合，無縫銜接。

　　二是已有和新建的關系。全國一體化政務大數據體系建設堅持繼承發(fā)展、迭代升級的原則，要充分整合利用國家、部門和地方現(xiàn)有平臺、系統(tǒng)和政務數據資源。要充分利用全國一體化政務服務平臺和國家數據共享交換平臺等現(xiàn)有數據共享渠道，構建全國統(tǒng)一的政務大數據平臺和政務數據資源體系。尚未建設政務數據平臺的國務院部門，要在國家政務大數據平臺上按照統(tǒng)一要求提供數據資源、獲取數據服務。地方由省級統(tǒng)建或省市兩級分建的模式建設完善地方平臺?；谝陨掀脚_開展政務數據的匯聚整合和共享應用，同時還要充分考慮按需對接其他系統(tǒng)的能力，推進政務數據資源整合改造。

　　三是安全和發(fā)展的關系。《建設指南》明確提出以“數據”為安全保障的核心要素，強化安全主體責任，健全保障機制，完善數據安全防護和監(jiān)測手段，加強數據流轉全流程管理，形成制度規(guī)范、技術防護和運行管理三位一體的全國一體化政務大數據安全保障體系。數據合規(guī)使用是數據安全可持續(xù)發(fā)展的首要條件，要結合數據分類分級制度的實施，在歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔的全過程中落實分類分級保護措施，使數據始終處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，防止數據被篡改、破壞、泄露或者非法獲取，保障全國一體化政務大數據體系安全有序運行。

　　三、以統(tǒng)一的國土空間底圖促進政務大數據的“聚通用”，推進政務大數據深化創(chuàng)新應用

　　(一)統(tǒng)一空間底圖是政務大數據融合的關鍵基礎。

　　全國一體化政務大數據體系建設重在數據聯(lián)通、匯聚、融合、應用，目標是應用，核心是融合。融合政務大數據需要各級、各類數據的共性特征來關聯(lián)、整合，最普適的共性特征就是空間特性。所有政務數據都來自自然界和人類社會活動，而國土空間是自然與人類活動的空間載體，所有數據都與自然與人類生產生活時所處的某個國土空間位置有關。國土空間具有唯一性，在一個統(tǒng)一的空間底圖上整合各類數據及應用，是數據融合的最基本索引和關鍵基礎。

　　(二)自然資源數據是體現(xiàn)空間底圖的國家基礎數據庫。

　　《建設指南》提出建設基礎庫和主題庫兩類數據資源庫，自然資源數據庫是基礎數據庫。顧名思義，基礎庫是其他相關數據的基礎，是其他相關數據共用、通用的部分。一方面，自然資源數據庫中包括基礎地理、遙感影像、自然資源調查監(jiān)測等數據，基于統(tǒng)一的空間基準實現(xiàn)了全國無縫銜接，形成了全國統(tǒng)一的國土空間底圖，其他相關數據都可以基于這個底圖進行“落地”管理、空間化處理，從而實現(xiàn)各類政務數據的空間融合，避免空間的沖突與矛盾。另一方面，自然資源數據庫中以耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為核心的國土空間規(guī)劃等數據，確定了每一塊國土空間開發(fā)利用活動不可逾越的約束底線，是各級政府、社會、公眾必須知曉和遵守的公共規(guī)則。

　　(三)國土空間基礎信息平臺和“一張圖”是自然資源領域政務大數據體系建設的重要內容。

　　自然資源基礎庫以自然資源“一張圖”為表現(xiàn)形式，根據統(tǒng)一的空間坐標基準，以DEM等實景三維測繪成果為基底，以高分辨率遙感影像為背景，融合基礎地理、調查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃、開發(fā)利用與保護等數據，形成了“地上地下、陸海相連”自然資源政務大數據體系。國土空間基礎信息平臺對自然資源“一張圖”數據要素進行統(tǒng)一管理、分布式調度、分析計算、可視化表達、共享服務，是國家一體化政務大數據體系“1+32+N”框架中的部門平臺。應按照《建設指南》的要求，在已有基礎上進一步完善國土空間基礎信息平臺和“一張圖”，強化數據治理、數據安全、數據共享、數據服務等能力，為全國一體化政務大數據體系建設貢獻力量。(自然資源部網信辦副主任、信息中心總工程師 吳洪濤)